对人行直接办理国库集中支付业务的考量

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2001年，国务院确定了国库集中支付制度的改革目标。但是，由于当时的客观条件，试点方案选择了商业银行国库集中支付业务模式，采用了先支付后结算的支付方式。中国人民银行只在少数地区直接办理集中支付业务。随着国库集中支付业务的扩大，商业银行已延续多年的代理模式逐渐暴露出许多亟待解决的问题，且存在巨大的潜在金融风险，因此深化国库集中支付制度改革势在必行。随着2015年新预算法的颁布实施，国库单一账户和国库集中支付制度首次被明确。这为加快建立中国人民银行直接办理国库集中支付业务的模式，真正实现政府收支“一个国库账户”提供了制度支持。

商业银行代理模式的缺陷

(一)增加金融资本运营风险。在“先缴后清”的模式下，财政资金的运用、分配和使用是分散的，导致国库对财政资金监管的滞后和被动局面，增加了资金风险。国库部门只能通过代理行提供的相关凭证和清单核对其清算金额，但不能有效控制财政资金使用的合法性和合规性，难以实时处理财政资金的操作风险。同时，大量特殊金融账户的存在使得资金容易滞留，并在一定程度上成为不受资金风险控制的“第二金库”。

(二)削弱了金融资本运作的及时性。从代理模式的过程来看，应该始终围绕代理银行的中介环节进行。财务部向预算执行单位下达支出定额，并抄送代理行。预算执行单位向代理行发出付款指令。代理行首先将资金划入零余额账户，然后将资金从零余额账户划入收款账户，在当天结束前与国库清算，并与相关部门核对账户。因此，清算环节较多，延长了资金在途时间，代理行与国库之间的清算往往难以及时完成，大大降低了金融资本运营效率。

(3)代理行难以实施有效的管理检查。首先，代理银行利用代理集中支付业务，在与同业竞争中带来一些优势，成为取胜的“砝码”。同时，金融部门也是代理行的大储户，因此代理行无法摆脱其干预，在履行监管职责时必然会考虑相关利益，这往往会带来无法有效实施监管等问题。二是难以保证商业银行金融部门开立的“零余额”账户的日余额为零，代理银行在汇票时间点后垫付的资金往往无法在同一天及时清算。

中国人民银行直接办理模式的好处

按照流程最短、程序最简单、成本最低、风险最小的原则，通过优化和再造国库集中支付业务流程，将“先支付后清算”改为“先试点后转移再清算”；时机成熟时，以商业银行为代表的集中支付业务将从中国人民银行国库中收回直接处理(不包括现金支取的金融授权支付业务)。这样可以减少参与单位和清算环节的数量，降低经营风险，最大限度地提高资金周转速度，节约整体社会成本，实现预算资金从国库单一账户直接到达最终收款人账户的改革目标。

(一)有利于防范资本运营风险。在中国人民银行直接支付模式下，整个基金运作置于同级国库的实时监控之下，使国库监管者能够从被动监控转向主动控制，化解风险。国库部门全程参与资金的支付和清算，能够及时发现和处理支付中的异常情况，缩小风险范围，避免商业银行代理造成的金融资金监管缺失，从流程上杜绝资金的截留、挤占和挪用以及腐败案件，确保金融资金的高效安全运行。

(二)有利于盘活金融存量资金。在中国人民银行直接支付模式下，将所有财政专户纳入同级国库管理，封闭国库之外的资金和存款，有效解决长期存在的开户问题，封闭国库与财政之间的资金运行，具有重要意义，将进一步深化预算管理体制改革，规范财政存款账户管理，促进财政存量资金的振兴。同时，预算执行的透明度也有了很大提高，有利于加快建立真正的国库集中支付制度，消除“二级国库”，创造“阳光财政”。

(三)有利于提高财政资金的使用效率。在中国人民银行直接支付模式下，国库可以根据财政部门或预算单位下达的支付指令，快速高效地将政府资金转移到最终收款人或用户账户。这种模式理顺了金融资金的运行路径，减少了与代理行的清算等中间环节，缩短了资金的中转时间，使资金周转更加顺畅快捷，保证了金融资金使用效率的提高。

(四)有利于促进预算的实施和监督。在中国人民银行直接支付模式下，国库与财政部门的联系更加紧密，既能保证为财政和预算执行单位提供优质服务，又能及时为各级政府决策提供准确的信息和第一手资料，从而进一步发挥国库服务预算执行的作用，有效推动严格预算执行。同时，监督制衡的方式也从原来的“限额控制、零余额管理”转变为财务部门的“限额控制、凭证审核”,从根本上解决了资金使用失控和“真实空".”的问题

推进中国人民银行直接办理集中支付业务的可行性

政府财政资金集中管理是大势所趋，高效的收支是本质要求，有效的约束机制是基本前提，低成本的收支和信息共享是重要目标。根据国库集中收付制度改革的总体要求和以美国为代表的市场经济西方主要发达国家单一国库账户的普遍做法，中央银行比代理银行更适合办理国库直接支付业务，更符合加快金融资本周转的目的。随着中国人民银行建立和完善以“3t”系统为核心、以现代支付系统为主要结算渠道、以具有自身特色的国库业务系统为补充的现代化信息化业务处理系统，有效实现了国库业务处理由手工向自动化、由分散向集中、由“中转”向“直接”资本运营的“三大转变”。国库服务的质量和效率大大提高，为直接办理集中支付业务提供了强有力的技术支持。在具体操作设计上，可以依托tips这一金融、国库、银行的横向联网信息处理系统，增加国库集中支付互联接口前端(包括金融客户端、PBOC客户端、商业银行客户端)，实现国库、国库、银行信息的实时互联和可靠传输。 实现金融集中支付额度和支付指令的发放、接收和资金划转，将商业银行代理支付转变为国库直接支付和清算。

加快顶层系统的设计，尽快改变目前先付费后结算的模式。“财政或预算单位支付指令”必须先下达国库，经国库审核后，国库直接办理支付或国库委托代理银行办理支付手续。具体可分为以下两种方式:一是中国人民银行国库直接支付流程。根据财政支付指令，财政部通过单一账户直接将资金转移给最终收款人。二是再造委托商业银行的支付流程。也就是说，财政部在批准金融支付指令后，选择商业银行进行委托支付，并将资金转移到商业银行，由商业银行支付给最终收款人或使用者。